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中外合作办学政策
[ 作者:佚名 | 转贴自:华西都市报 | 点击数:679 | 更新时间:2010/8/11  ]
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   年来我国中外合作办学发展较快,已经成为引进国外优质教育资源的重要渠道。根据《中外合作办学条例》的规定,教育部组织了对条例施行前依法设立的中外合作办学机构进行审核。复核的主要方面:主体资格、组织管理、合作协议、办学章程、教学管理、证书颁发以及收费、财务与资产的管理等问题。为期两年的复核工作进一步规范了我国的中外合作办学活动。今年8月底结束为期两年的复核工作进一步规范了我国的中外合作办学活动。上海共有条例施行前依法设立的中外合作办学机构、项目232个,其中197个提出复核申请。上海市教委组织的复核结果是有71%的机构和项目通过或有条件通过;27.5%的限期整改;有3个不予通过,已有12个提出终止办学活动的申请。通过对这些机构、项目的复核,我们注意到有一些普遍存在的问题与不足。
  《中外合作办学条例》的核心有三条:引进国外优质教育资源;依法审批、监督管理中外合作办学机构;依法保护办学者、受教育者和教师的合法权益。本文试针对此核心三条对中外合作办学活动中以前存在较多,复核中反映比较突出,且今后仍可能存在的一些问题来讨论我国中外合作办学的政策失真问题。
  一、中外合作办学政策失真的现象

  所谓政策失真是指政策实施过程中出现的政策执行及其结果与政策目标、政策内容不相符合的客观现象。常见的政策失真现象省:政策缺损,政策曲解,政策执行不力等。政策缺损,即一个完整的政策在执行时,只有部分被贯彻执行,其余则被遗弃,使政策内容残缺不全。政策缺损:政策在执行过程中被换入表面上与原政策一致.而事实上背离原政策精神的内容。任何一项政策的实施难免会出现与既定目标不一致的地方,中外合作办学政策的实施也不能例外。中外合作办学活动中未能引进国外优质教育资源,甚至违规办学;或消费者合法权益得不到充分保护等时常出现的情况可以认为就是典型的政策失真现象。
   (一)未能引进国外优质教育资源,甚至违规办学
  无实质性引进国外教育资源。未能实质性地引进国外的优质教育资源。常见的情况有外方仅提供一些外语课程及老师而不提供核心课程。少数外方学校为新设立机构,本身缺乏办学经验。这些情况在我国中外合作办学初期出现得较多,但现在仍有存在。一些中方学校偏好于双校园模式,2+2,1+3模式。但在国内学习期间除外语外,几乎没有引进的课程,也有个别重点大学,热衷于开设预科班.为国外大学提供生源。
  超越许可范围办学,违规授予国外学位。申请举办非学历教育项目,获得批准后却举办学历教育;批准试办一期,未申请或未经批准同意,就继续再办多期。不少非学历教育项目,未经批准颁发国外或境外学历文凭。
  非法办学或未经批准即开展中外合作办学活动。少数社会力量办学机构未经批准举办中外合作办学活动,收取高额学费。上海市教委曾组织查处于美国西南国际大学、北京途锦教育服务公司与美国纽波特大学等机构在沪的非法办学活动。
  (二)消费者合法权益得不到充分保护
  办学质量不高。协议中承诺的国外教育机构的教师来不了,或者是来了以后,不顾基本的教学规律,集中在几周内授课.学生难以消化吸收。此外还有教材问题、语言问题等。国外教育机构所颁发的学历文凭,有些未获得其国内教育行政部门的认可,有些与其国内颁发的不—致,含金量不高,作为消费者的学生所获得的教育服务难以做到物有所值。
  个别项目收费过高,承诺事项不能兑现。个别办学机构关闭时,学生得不到必要的补偿。从目前国内已经发生的案例看,中外合作办学中发生违规、冲突事件的机构和项目主要集中在本科以下高中以上教育阶段的非学历教育中。办学思想不端正,营利心切。东南亚国家的经验也同样证明了这一点。在这里集中了一些牟利性教育公司,私立院校、传统大学的衍生物。

  二、中外合作办学政策失真的可能原因

  造成中外合作办学政策失真的原因多种。借鉴国内外政策学者的研究成果,考察我国教育政策执行情况,我们认为,导致我国中外合作办学政策失真的主要原因可归属为两方面:政策本身的缺陷与政策执行者的问题。
  (一)政策不完善
  1、政策执行主体问题
  未能统一归口受理。目前国家法律规定,中外合作办学的审批工作分别由省级及以上几家政府行政管理部门负责。尽管我国进行了数次机构改革,但政府机构之间职能交叉的问题并没有彻底解决。由于我国的政策制定及政策解释主要由部门来完成,在部门之间协商不足情况下,政策交叉甚至抵触的情况难以避免。近几年各地的实践表明,分头审批,极容易产生真空地带,谁也管不到,尤其是对那些非法进行合作办学的难以监督,容易被人钻空子。对—些专业性或职业性较强的办学机构项目的审批,如采取专业职能部门前置审核,教育部门统一审批的办法,或许更为行之有效的。
  在香港,教育统筹局的非本地课程注册处是唯一负责受理各类非本地教育申请的机构,负责普通类和职业培训类教育的全部申请。这种采取归口管理,并由政府指定的一个窗口,按统一的规范程序接受社会申请,能避免审批要求政出多头、标准不一,部门间界限不清、各自责任不明等有碍于管理的问题产生,有助于防止出现政策真空及因审批标准和政策掌握上的差异,形成不公正和不正当竞争。借鉴香港的办法,如能对引进国外课程专业实施统一归口注册将有助于促进和完善我国中外合作办学的教育市场。
  再如,《中外合作办学条例》第六十条规定:在工商行政管理部门登记注册的经营性的中外合作举办的培训机构的管理办法,由国务院另行规定。《中外合作办学条例实施办法》第五十九条又规定:“在工商行政部门登记注册的经营性的中国培训机构与外国经营性的教育培训公司合作举办教育培训的活动,不适用本办法”。目前对此类合作办学培训机构尚无相应管理政策。
  2、无学生收费风险保证制度
  现行的中外合作办学管理法规中提出“中外合作办学项目的收费,应以每学期为一个结算周期,不得跨学期收费”,但未包括学生收费风险保证制度。学生“物有所值”的利益如果得不到保证,社会安全就难以保障。为此,联合国教科文组织(UNESCO)和经济发展合作组织(OECD)联合制定的《跨境教育质量指南》提出要以“保护受教育者权利”为宗旨。澳大利亚的“学费保障计划TAS”(Tuition Assurance Scheme):要求海外招生机构必须参加“'TAS”,并在最初获得海外教育提供者注册时,缴纳“保障基金”,作为学生在学校倒闭、财务困难、学生不符合入学要求、健康、签证等原因需要向学生退付学费的保障。“教育输入国”新加坡、马来西亚、泰国都建立了自己的保障和预警系统,包括“学费户头控制”、“储备金计划”、“品质标签”、“认证”等,取得较好的效果。保护国家主权和政治安全.同时也需要我们关注国家和学生的教育权益和经济利益。
  3、政策资源投入不足
  政策资源主要包括经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。必要的政策资源是政策顺利执行的重要保证。这里仅讨论政策的人力资源。香港教育统筹局设有非本地课程注册处,共有8位工作人员,受理、审批、日常管理和信息等工作。香港经注册的非本地课程有1039个(2005年7月数据)。教育部负责政策策划、全国的中外合作办学机构项目受理、审批、日常管理和信息等工作的国际合作司具体处室仅2.5人,而目前全国有1111个机构和项目。
  (二)对中外合作办学政策执行的监督尚不到住
  及时有效的监督检查是中外合作办学政策有效执行的重要保证。有效的上级与下级,部门与部门,执行者与目标群体等方面之间的监督检查,及时地沟通信息,发现问题和解决问题,就能减小减轻政策失真的范围和程度。目前.在中外合作办学政策执行中,监督检查不力仍是一个突出问题,其主要表现有:第一,在中外合作办学政策执行中具体、切实的监督检查计划和措施(中外合作办学复核除外)不够;比较普遍的情况是教育行政管理部门审批结束后,监督管理措施跟不上。前一段时间.有关涉外教育监管部门的注意力集中在自费出国留学中介市场的整顿,对中外合作办学的监督管理未能列入涉外教育监管的中心工作。第二,没有建立系统的信息反馈机制,上级对下层的执行情况不能及时准确把握,下层执行者和群众不知该如何更好地反映执行情况和问题。第三,监督管理部门缺乏必要的执法手段。
  缺乏必要的质量保障措施。教育行政部门依法审批、合作办学机构自我保证、社会中介机构认证监控机制有待建立。

  三、避免中外合作办学政策失真的对策措施

  (一)提高中外合作办学政策质量
  深入调查。决策机关、执行机关要转变工作作风,深入调查研究,对中外合作办学政策的执行情况做到心中有数,了解具体执行中的实际情况。同时加强中外合作办学政策制定的科学性,使中外合作办学政策规定的目标和标准适当,并能提供必要的政策资源,以保证政策的顺利实施。
  加强研究。澳大利亚十分重视对中国教育市场的研究。1999年,澳大利亚国际教育开发署(IDP)发表研究报告《中华人民共和国国际教育市场分析》,181页。2001年,IDP论文“中国政策对澳大利亚国际化教育的影响”。2003年,澳大利亚教育部(DEST)的涉外机构“澳大利亚国际教育(AEI)”出版指南《学校进入中国市场的秘诀》,十分详细,介绍如何在华选择留学中介,如何召开市场宣传家长说明会(强调必须用汉语,普通话),甚至包括中国内地的录像带制式等。2003年,AEI论文,“澳大利亚教育机构在华开发国际教育的战略”。2003年,DEST等联邦政府7个部门谅解备忘录,唯一的附件是“以中国为例的国别战略模型”。皇家墨尔本理工大学在职博士目前正在撰写的论文,“中国大学校长选择外国大学合作对象的现象研究”。澳大利亚一些律师事务所网站跟踪中国中外合作办学政策动向。2004年IDP年会,澳大利亚学者在会上解读我国《中外合作办学条例》。澳大利亚对中国教育市场的如此研究,是因为要向中国输出教育。而作为一个全球最大的教育输入国,我们应当更多地研究我们的输入对象才是。
  动态调整。中外合作办学政策不仅是政策执行活动发生的直接原因,而且其本身的特点也是影响执行成效的重要变量。许多研究政策执行的专家学者认为,政策执行失败的重要原因在于政策设计不周,思考不详,规划不全。就中外合作办学政策的本质而言,它是政策制定者的一种认识成果,具有某种局限性和缺陷是难免的。中外合作办学政策本身也需要在执行中不断修正、发展和完善。  
  (二)转变政府职能
  职能转换。将—些可以由区县教育部门监督管理的中外合作办学政策监管委托给这些部门管理;一些中外合作办学的监管工作可尝试交由市场监管。一些中外合作办学的评价认可等质量监管工作可委托社会中介评价认证机构实施,这样政府可以由直接管理转变为间接管理和督察,不断提高政策执行情况的督察专业化和社会化水平。加强分类指导,我们打算督促社会力量举办的中外合作办学机构成立他们的行业协会,加强其自律管理。
  建立健全教育政策执行的监督系统。上层监督者应将下层执行者的政策执行过程作为监督检查的重要内容,各层对教育政策都应有相应的监督检查计划和措施。建立同级部门如教育行政部门与工商行政管理部门、社团管理部门、税务部门以及外事部门之间的信息沟通协调、联系会议制度,加强对中外合作办学政策执行情况的信息反馈。
  (三)公开信息,加强宣传
  加强对中外合作办学政策及其执行情况的宣传和报道,通过对政策的解释和说明,增进人们对中外合作办学政策的正确认识和理解。受教育部委托,上海市教育委员会组织编写了“中外合作办学常问的四十个问题解答”(目前正在征求意见)。有关部门还可组织力量编写《中外合作办学条例及实施办法的实施指南》。条件成熟时也可以将中外合作办学的相关材料(除不宜公开的商业机密)列入报申请公开的政府信息中,改善消费者信息不对称的状况,加强公共舆论监督。
  (四)建立中外合作办学质量认证体系
  在大批国外教育机构涌入我国教育服务市场的时候,鱼龙混杂的情况在所难免,由此引发的学历资格认证、教学质量等问题可能会增多,对它所带来的利弊要给以充分的重视。一些教育进口国已经发现,在打开“进口国”市场的外国教育服务机构中,大学以外的非传统教育机构和“大学的衍生机构”表现最为积极。然而,积极服务与优质服务并不必然是简单的重叠。印度、新加坡、马来西亚和我国香港地区已经在吸取经验教训和实证研究的基础上,建立了系统的质量保障体系,其中包括立法、有选择地邀请、不承诺国民待遇、减少中间环节、办学审批注册、认证评估、检测外国教育机构在本国通过的“认证”状况、建立国与国之间的教育机构和教育文凭的资质确认,等等。这些成功的经验值得我们学习。
  上海已完成中外合作办学质量认证方案(手册、标准,专家库建设),拟选择数家有条件的现有合作办学机构、项目试点,成熟后也用于事前认证。尝试从重视自上而下、一次性、强制性、评优性的政府评估,转变到提倡自下而上、过程性、螺旋性、基准性的社会认证。从中外合作办学机构和项目评估,到建立符合国际规范、具有中国内涵的认证标准,防止出现“学位作坊”等不良情况。这种认证既是一种合格性评估,也是一种发展性评估,通过校外同行评估,承认他们的工作业绩、教育质量和总体发展均达到了一定的水准,使他们有资格得到教育界以及社会公众的信任。认证的主要特征是:非官方组织的、自愿参加的、非统一标准的、持续不断的合格性评估。认证所发挥的功能,不仅向公众公布所有获得认证通过的院校和专业名单,并负责协助他们不断提高质量。
  中外合作办学政策是一种对外教育政策,与一般意义上的教育政策相比,其最大差异在于对外教育政策的政策相对人,不仅包括中方教育机构、组织、个人,也包括与之合作的外方教育机构、组织和个人。因此对合作办学,采用国际通用的质量认证措施,规范办学活动,相信是会更为有效。


 

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